جایگاه مسايل مشترک يا Cross-Cutting Issues در پالیسی و برنامه ریزی

جایگاه مسايل مشترک يا Cross Cutting Issues در پروسه پالیسی سازی، برنامه ريزي و ساختار حکومتي کجاست و با آنها چه بايد کرد؟

اطفال، زنان، جوانان، کهن سالان، معلولين، شهدا، امور ديني(حج، مساجد، تکايا، مدارس دینی)، حقوق بشر(طفل، زن و انسان)، جندر، محيط زيست، مواد مخدر و امثال آن از جمله مسايل مشترک يا Cross Cutting Issues اند که جایگاه آن تقريباً در تمامي سکتورهاي زندگي جامعه انساني یا برنامه ریزی حکومت شامل است. این مسایل در اصل پاليسي است نه برنامه که در ساختار حکومت برای هرکدام یک اداره ایجاد/تأسیس کرد. پالیسی در برنامه ی هر سکتور مربوطه شامل می گردد. از اينرو اين مسايل را در يک ساختار نمي شود خلاصه کرد و خلاصه کردنش همان نتيجه اي را در پي دارد که در سيزده سال گذشته داشت. معينيت جوانان در جنب وزارت کار، امور اجتماعي و اينک در کنار وزارت اطلاعات و فرهنگ قادر نشد مشکلات جوانان را حل نماید، زیرا خواست و ضرورت جوانان در یک اداره خلاصه شده نمی تواند. خواست و ضرورت جوانان از آموزش تا تفریح و کار در مجموعه در یک سکتور نمی گنجد. وزارت های معارف/تحصیلات عالی، ورزش/المپیک، صحت و سکتورهای کار آفرینی تماماً بایست برای جوانان کار نماید.

وزارت کار، امور اجتماعي، شهدا و معلولين قادر نشد مشکلات خانواده شهدا و معلولین را برآورده سازد، زمینه کار را برای نیروهای کار معلولین فراهم نماید و در هیچ ارگان دولتی زمینه و سهولت شمولیت معلولین برای کار ایجاد و فراهم نشد.

وزارت امور زنان قادر نشد مشکلات زنان را در سطح کشور حل نماید؛ زیرا خواست و ضرورت زنان از محدوده یک وزارت خارج است و می بایست ضرورت های زنان را در برنامه تمامی وزارت های سکتوری شامل کرد.
وزارت مواد مخدر باوجود معینیت مبارزه با مواد مخدر وزارت امور داخله هم قادر نشد کشت و قاچاق مواد مخدر را کاهش دهد، زیرا کشت و قاچاق مواد مخدر تنها به وزارت مواد مخدر و معینیت آن در وزارت داخله مربوط نمی شود، بلکه موضوع مشترک در برنامه ریزی کشوری است.

اداره محيط زيست قادر نشد حتی محیط زیست شهر کابل را متناسب سازد، زیرا مشکلات محیط زیستی از یک شهروند گرفته تا وزارت ها و اداره های دولتی و غیردولتی مربوط می گردد نه به یک اداره محیط زیست. به همین ترتیب مسایل دیگر نیز در همین قاعده قرارمی گیرند و محدود کردن آن به یک وزارت/اداره مناسب نیست. در نهایت، در صورتيکه حکومت وحدت ملي بازهم با این مسایل برخورد حکومت سلف خویش را در پیش گیرد، همان نتيجه و دست آورد سيزده ساله را در پي خواهد داشت و نه چيزي بيشتر.

همانطوریکه قبلاً مطرح کردم،‌اين مسايل را نه مي توان در يک ساختار و نه هم در يک سکتور منحصر کرد، زيرا در يک سکتور نمي گنجد، بلکه در تمامی سکتور شامل است. بطور مثال، امور و يا نيازمندي زنان تنها منحصر به وزارت امور زنان نمي شود، بل زنان نيازمند خدمات آموزشی، صحی، کاري کادري، کاروبار(معيشت)، حقوق بشري، خانواده، زراعت، اقتصاد، توليد و صدها مسايل ديگري که جامعه به آنها ضرورت دارند، است. همينطور، اطفال، معلولين و محيط زيست و مواد مخدر منحصر در يک سکتور و يا در يک اداره/وزارت نيست و نمي شود.
پس با اينهمه، همه شمول بودن اين مسايل، چگونه مي توان خدمات لازم را در اين زمينه ها انجام داد و يا هم بهبودي متوقعه را در اين مسايل/عرصه بوجود آورد؟ حکومت ضرورت دارد مسايل را به دو بخش اساسی پاليسی سازي و برنامه ريزي تقسيم نمايد. مسايل مشترکه فوق مربوط به پاليسی سازي است که تقریباً در تمام سکتورها مربوط است. برای اینکه به عمق این مسایل بیشتر پی ببریم، لازم می دانم واژه های نوی را که در مدیریت اداره عامه افغانستان در پسا بن ترویج شده است، توضیح دهم؛

پاليسي(Policy)
به باور بنده و در يک تعريف ساده و عام فهم پاليسی شامل دو مسئله عمده ي يک کار است؛ اولی چه بايد کردها(What to do?) و دومی چگونه بايد کردها(چطور بايد کردها را به سرانجام رساند يا به عبارت ديگر نحوه و شيوه انجام کارهاHow to do?) اگر واضحتر بگوييم، اگر بايد کرد را اعمار سرک در نظرگيريم، در آنصورت چگونه بايد کرد سرک را چگونه ساختن سرک را مي توان گفت. مثلاً سرک بايد تماماً با نيروي ماشين ساخته شود و يا ترکيب هردو (ماشين ونيروي انسانی که در اينصورت ضرورت دارد مشخص سازيم کدام کار را چگونه نيروي انسانی در سرک انجام دهند) اگر نيروي انسانی را در ساختن سرک شامل سازيم بخش عمده بيکاري را رفع کرده ايم و نه تنها بيکاري را کاهش داده ايم که مردم را در ساختن سرک شامل ساخته ايم و شامل ساختن مردم در ساختن سرک خود زمينه احساس مالکيت را در مردم بوجود مي آورد. مردميکه در ساختن سرک شان سهم گرفته اند، آنرا درست مي سازند، زيرا نيک می دانند که آنها از سرکی که می سازند بعداً استفاده می نماید، نه ديگران. مثلاً معلولين به چه نيازمند است؟ حمايت مالی براي آنانيکه توانمندي هیچکاري را ندارند، آنهايکه توان کار را دارند ولی زمينه و سهولت در ساختمان هاي دولتی و غير دولتی براي آنها ميسر نيست که بتوانند بروند و کار نمايند، یا آنانیکه نیازمند توانیابی است. فراهم ساختن حمايت مالی بايست در برنامه شامل گردد که به چه تعداد معلول حمايت مالی شود و براي چه تعداد هم زمينه و سهولت کار و براي چه تعدادي هم زمینه توانیابی بایست فراهم گردد. پس براي فراهم ساختن زمينه و سهولت کاري ضرورت دارد در پاليسی کلی حکومت شامل و در هر سکتور مقدار و نوع سهولت و زمینه کار و محل کار در برنامه هر اداره مشخص گردد. درغير آن یک اداره معلولين قادر نخواهد شد براي معلولين زمينه و سهولت کاري را در تمامی ادارات دولتی و غيردولتی فراهم سازد. همينطور براي زنان، طفل، شهدا، کهن سالان و غیره.

همچنين محيط زيست تنها به یک ستکور مربوط نيست، بلکه از یک فرد تا کل جامعه با آن دست و گريبان است. شهرداري، زراعت و مالداري، آبیاري و تحفظ آب، صنعت و امثال آن مکلف اند تا ستندردها (پاليسی محيط زيست) را در برنامه هاي شان شامل و تطبيق نمايند. یعنی در ابتدا ضرورت است پالیسی محیط زیستی حکومت تدوین و سپس آن پالیسی در برنامه هاي سکتوري شامل گردد.

منشاء و چگونگی تدوین پاليسي
همانطوريکه مطرح کردم پاليسي همانا کار و چگونگي اجراي کار است. نوع کار از ديدگاه کلی (Vision)حکومت منبعث ولي چگونگي اجراي کار بادرنظرداشت وضعيت سياسي، اجتماعي، فرهنگي، اقتصادي، کادري، محيط زيستي و حقوق بشري و دست آورد متوقعه اجرای کار تعیین مي گردد. از اينرو چگونگي اجراي کار بيشتر از نوع کار با ارزش است، زيرا اجرای کار به شيوه هاي گوناگون نتايج و دست آورد متفاوتي در پي دارد. مثلاً اگر کار را اعمار سرک تثبيت کنيم؛ در آنصورت سرک را مي توان با نيروي ماشين و يا نيروي انساني و يا ترکيب هردو اعمار کرد. سرک خامه را مي توان با نيروي انساني و در عین زمان با نيروي ماشين نيز ساخت. محصول(سرک ساخته شده با کيفيت مشخص متوقعه) و نتيجه/دست آورد آن(شرايط بدست آمده از اعمار سرک) در استفاده نيروي ماشين و نيروي انساني متفاوت است. بکارگیری نیروی انسانی زمینه بیکاری را کاهش داده و در نیتجه حضور نیروی انسانی در اعمار سرک، انسانهای که در اعمار سرک سهم گرفته اند؛ احساس مالکیت بر سرک می کنند و در حفاظت و نحوه استفاده آن مسؤلیت احساس می کنند؛ سرک اعمار شده تأمین روابط اجتماعی را فراهم می سازد. پس حضور نیروی انسانی در اعمار سرک و سرک اعمار شده دست آورد دوجانبه در اجتماع دارد، اولی رفع بیکاری نیروی انسانی در جامعه، دوم رشد و توسعه اجتماعی و اقتصادی جامعه توسط سرک اعمار شده.

دیدگاه و منشاء آن
دیدگاه یعنی همان تغییر متوقعه شرایط سیاسی امنیتی و ثبات سیاسی، اجتماعی، اقتصادی، فرهنگی، کادری نیروی بشری، محیط زیستی، حقوق بشری و نهادینه ساختن دیموکراسی در یک فاصله زمانی پنج سال و یا بیشنر را درنظر می گیریم یا بعبارت دیگر مدینه فاضله ی که از کشور خویش در فاصله زمانی درنظر داریم را تببین می نماییم. دیدگاه تدوین شده بایست شرایط ذیل را دارا باشد؛ جامع بوده یعنی در برگیرنده تمامی اقشار مستفدین/ساکنین جغرافیا باشد، قابل حصول باشد یعنی اینکه دیدگاه نبایست خیالی باشد و بدست آمدن آن متصور نباشد و ساکنین جغرافیا که همانا مردم افغانستان است نسبت به آن بی باور گردند. مردم افغانستان برای حصول دیدگاه باورمند گردند تا با حکومت مشترکاً در جهت بدست آوردن آن تلاش نمایند و آنرا از خود سازند(مالکیت ایجاد نمایند). دیدگاه بایست متمرکز(Focused) باشد، زیرا دیدگاه که متمرکز نباشد، پراکنده است و کارهای پراکنده جز خستگی، دست آوردی چشمگیری نمی تواند داشته باشد.

تدوین استراتیژی بر واقعیت
شرایط سیاسی امنیتی و ثبات سیاسی، اجتماعی، اقتصادی، فرهنگی، کادری نیروی بشری، محیط زیستی، حقوق بشری و نهادینه ساختن دیموکراسی را از چهار منظر توانمندی ها، ضعف ها، فرصت ها و چالش های (SWOT) موجود در محیط متوقعه(جغرافیای) کشور افغانستان به تجزیه و تحیلیل می گیریم. سپس بادرنظرداشت فرایند همان چهار منظر به تبیین بدیل های استراتیژیک (Strategic Interventions)جهت ازدیاد توانمندی Strengths، کاهش و یا حداقل ساختن ضعف هاWeakness و با استفاده از فرصت های Opportunities’ موجود اقدام به کاهش تهدیدهایThreats ناشی از چالش های فرا راه مان می نماییم. آنگاه که بدیل های استراتیژیک ما نهایی گردید اقدام به تدوین استراتیژی نهایی خویش می نماییم.
با تدوین دیدگاه و استراتیژی اقدام به تدوین پالیسی می نماییم که در پالیسی نوع و چگونگی احرای کارها تعیین می گردد و می توان آنها را به دوسته سکتوری و مسایل مشترک تقسیم بندی کرد. پالیسی های سکتوری منحصر به یک سکتور بوده و مسایل مشترک می تواند در یک ویا چندین سکتور شامل باشند، با نهایی ساختن پالیسی اقدام به تدوین برنامه می نماییم.

برنامه Programme
برنامه از متن استراتیژی بدست می آید و شامل اين کارهاست؛ تثبیت مقدار کار، محل انجام کار، زمان (ميعاد اجرايي)کار، نيروي انسانی(کادری) مورد ضرورت انجام کار، بودجه/هزينه مورد ضرورت انجام کار، شيوه (پروسیجر) اجراي کار و در آخیر ساختار تشکيلاتی براي انسجام و اجراي کار. زمانيکه پالیسی در تمامی این زمینه ها یا مسايل فوق ترتيب شد، بخش برنامه ريزي مکلف مي گردد تا آنرا در برنامه خویش شامل سازد، چه پس از مشخص شدن نوع کار در پاليسی، مقدار و سایر مسایل مربوط به آنرا برنامه مشخص می سازد. به اين ترتيب است که آنچه جامعه درکل نيازمند است؛ اگر در پاليسی شامل گردد، در آنصورت برنامه مکلف است تا آنها را تطبیق نمايد. اگر رهبران با اين شيوه به مسايل مملکتی و نيازمندي جامعه خويش بنگرند، در آنصورت است که حکومت به ساختارهاي زيادي براي تطبيق برنامه خويش نخواهد داشت. کافی خواهد بود یک وزارتِ بنام وزارت برنامه و بودجه که از پنج بخش اساسی مثل پاليسی، برنامه، آمار(احصائیه)، بودجه، عوائید و اصلاح اداره(تشکيل سازي کل ساختار حکومت) تشکيل شده باشد، ضرورت است تا ضرورت برنامه ريزي کل کشوري/حکومت را مرفوع نماید. پس از تکمیل برنامه کل حکومت هر وزارت سکتوري مکلف به ترتيب برنامه خويش خواهد شد و همينطور نیازمند ساختار سازي خویش. در اینصورت ساختار حکومت خلاصه(کم) و متمرکز می گردد و از تعداد وزارت ها و اداره هاي موازي بصورت اتوماتيک کشور نجات مي يابد. تعدادی از وزارت های سکتوری مکلفیت برنامه ریزی پیدا می کند و تعداد دیگری هم مسؤلیت پالیسی سازی. و مهمتر از همه اینکه ولایات را می توان به حوزه های انکشافی جمع کرد تا برنامه ریزی جغرافیایی در کنار برنامه ریزی سکتوری و به تبعیت از برنامه ریزی مرکزی اقدام به برنامه ریزی جغرافیایی نماید.

ساختار چکونه و برکدام مبناء ایجاد می گردد
نوع کار تعیین کننده بخش های یک اداره است که بر مبناء تخصص مورد ضرورت انجام کار تخصص بخش/بخش ها تثبیت می گردد. مقدار کار، زمان اجرای کار و طرزالعمل(پروسیجر)/شیوه اجرایی کار تثبیت کننده نیروی انسانی/کادر تخصصی مورد ضرورت اجرای کار است. مقدار کار، زمان اجرای کار، نیروی انسانی مورد ضورت کار و تدارکات مورد ضرورت اجرای کار تعیین کننده بودجه/هزینه اجرای کار است. نیرو های تخصصی مورد ضرورت اجرای کار تعیین کننده بخش/بخش های تخصصی ساختار تشکیلات یک اداره/وزارت است.

ساختار مؤثر یک اداره بر دو شکل است؛ اولی ساختار مرحله محور اجرای کار؛ دومی ساختار کار محور. ساختار مرحله محور از مؤثریت و کارأیی بیشتری برخوردار است و در آن شفافیت بیشتری تأمین است. ساختار بر مبناء مراحل اجرای کار تثبیت می گردد و هر مرحله اجرای یک کار به یک واحد مشخص سپرده می شود و کنترل این نوع ساختار بیشتر بصورت خودکار(یعنی اجرای مرحله بعدی کنترل کننده مرحله اولی است). این نوع ساختار در ابتداء امر در امور تولیدی مروج شد و بعداً وارد مدیریت انکشافی گردید. این نوع ساختار کنترل مطلقه را بوجود می آورد و نقش ناظر اضافی را بی نهایت محدود می سازد و در نیتجه هزینه اضافی بر تشکیلات تحمیل نمی کند.

اما ساختار کار محور بر مبناء هر نوع کار، یک واحد اجرایی ایجاد می گردد. در این نوع ساختار بیکاری علنی و مخفی شکل می گیرد، نیروی انسانی/کادری بیشتری در تشکیلات ضرورت می شود. مثلاً اگر وزارت معارف را درنظرگیریم، در اینصورت وزارت معارف چندین نوع آموزش دارد؛ آموزش سواد آموزی، آموزش مسلکی، آموزش ثانوی، آموزش/تربیت معلمین، آموزش دینی. در ساختار کار محوری این پنج نوع آموزش هرکدام به یک بخش تعلق می گیرد و می شود برای هریک از این آموزش ها یک معینیت ایجاد کرد که در نتیجه وزارت معارف دارای پنج معینیت مسلکی می شود و ضرورت خواهد بود که یک معینیت اداری نیز در کنار این معینیت ها نیز افزوده شود. حال آنکه تمامی این آموزش ها به بخش های کوچکتری چون تدوین پالیسی تعلیمی، نصاب تعلیمی، آموزش معلمین، آموزش دانش آموزان، نظارت آموزشی و ریکارد آموزشی ضورت دارند. این بخش های کوچک در تمامی معینیت های آموزشی وزارت معارف ضرورت است. پس اگر به دقت بنگریم بخش های کوچکتر درهر معینیت به تکرار گرفته شده است و یک واحدی برای آن ایجاد شده است. تکرار این واحدها(بخش های کوچکتر) در هر معینیت نیازمند کادر/نیروی انسانی متخصص دارد که ممکنست تمامی آن کادرها تمام وقت مصروف کار در واحد هر معینیت نباشد. پس واضح است که در چنین تشکیلات بیکاری علنی و مخفی شکل می گیرد و بار اضافی بودجه بر حکومت تحمیل می گردد. حال آنکه اگر ساختار مرحله محور را در وزارت معارف تطبیق کنیم، در آنصورت وزارت معارف را می توان به سه بخش پالیسی، برنامه ریزی و کنترل کیفیت تقسیم کرد که تدوین نصاب تعلیمی، آموزش، ریکارد آموزش و اداری را در بخش اداری مدغم کرد. زیرا بخش اداری در اصل حمایت سازمانی را در اختیار مجریان برنامه آموزش وزارت معارف فراهم می سازد و مناسب است در بخش برنامه ریزی آنرا حفظ کرد. در اینگونه ساختار مثلاً اگر تدوین نصاب تعلیمی را درنظرگیریم، در آنصورت نصاب تعلیمی به واحدهای کوچک سواد آموزی، دینی، مسلکی، ثانوی و تربیت معلم تقسیم میگردد که اکثر کادرهای موردضرورت تدوین نصاب تعلیمی مشترک است و اساساً در چنین ساختاری بیکاری مخفی و علنی شکل گرفته نمی تواند و کنترل کیفیت هم بصورت مطلقه بوجود می آید. هزینه اضافی هم بر حکومت تحمیل نمی گردد.